IES oficiales no universidades tendrán autonomía como las universidades

Junio 19/17 Así quedó validado por la plenaria del Senado de la República que aprobó el proyecto de ley que reglamenta la transición de las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas estatales u oficiales que no son universidades de conformidad con la Ley 30 de 1992, y que actualmente son establecimientos públicos, a Entes Autónomos Universitarios, con el fin de ofrecerles garantías en el manejo de su presupuesto y en la gestión de sus recursos para el cumplimiento de su misión educativa.

La iniciativa fue impulsada por la senadora Rosmery Martínez

El siguiente es el texto del proyecto de ley 111, de 2016, Senado,  por medio de la cual se reglamenta la autonomía de las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, escuelas técnicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas que no son universidades de conformidad con la Ley 30 de 1992.

El Congreso de Colombia DECRETA:

Artículo 1°. Conversión a entes autónomos universitarios. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior del orden nacional, departamental, municipal y distrital, que no tengan el carácter académico de Universidad según lo previsto en la Ley 30 de 1992, deberán organizarse como Entes Autónomos Universitarios de Educación Superior sin que se modifique su actual carácter académico cuyo objeto es la Educación Superior en la modalidad académica que actualmente tienen como Instituciones Técnicas Profesionales, Instituciones Tecnológicas, Instituciones Universitarias, Escuelas Tecnológicas o Colegios Mayores, de conformidad con la Ley 30 de 1992 y la Ley 749 de 2002.

Artículo 2°. Ajuste institucional. Las Instituciones de Educación Superior de que trata la presente ley, contarán con el término de dos años a partir de la vigencia de esta ley para hacer el ajuste de sus estatutos, reglamentos, estructura organizacional y planta de personal, a la nueva naturaleza jurídica sin que se modifique su actual carácter académico y dentro del marco de autonomía fijada a las Universidades Estatales en la Ley 30 de 1992.

Artículo 3°. Transición. El Gobierno nacional reglamentará la transición a Entes Autónomos Universitarios de las instituciones de educación superior que a la entrada en vigencia de la presente ley estén organizadas como establecimientos públicos.

Artículo 4°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

La justificación del proyecto de ley:

Fundamentos del proyecto de ley

Objeto del proyecto de ley

El proyecto de ley tiene como propósito asegurar el principio de autonomía universitaria de las Instituciones de Educación Superior estatales u oficiales que no son Universidades, con el fin de ofrecerles garantías en el manejo de su presupuesto y en la gestión de sus recursos para el cumplimiento de su misión educativa.

Consideraciones generales

El artículo 69 de la Constitución Política de Colombia señala: "Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior" (Constitución Política de Colombia. Artículo 69).

La norma consagra el principio de autonomía de las universidades y establece que será la ley quien se ocupe de regular dicha autonomía. En efecto, la Ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", se ocupó de reglamentar la autonomía universitaria.

Corolario a lo anterior, la Ley 30 de 1992 en su artículo 16 señaló que serían instituciones de educación superior las siguientes: "Artículo 16. Son instituciones de educación superior: a) Instituciones técnicas profesionales; b) Instituciones universitarias, o, escuelas tecnológicas, y c) Universidades" (Ley 30 de 1992. Artículo 16).

Asimismo, la ley diferenció estas instituciones de educación superior en razón a la clase de los programas de formación que podrían ofrecer, así como en la posibilidad de ofrecer cursos de posgrados relacionados con dichos programas: "Artículo 17. Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel".

"Artículo 18. Son instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización".

"Artículo 19. Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas; y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional. Estas instituciones están igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y posdoctorados, de conformidad con la presente ley" (Ley 30 de 1992. Artículos 17, 18 y 19).

Se señala que la precitada norma estableció como género el de las instituciones de educación superior y como especie de estas a las Universidades, las instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias, escuelas tecnológicas. Por lo anterior, el legislador en cumplimiento del mandato constitucional de reglamentar la autonomía, lo hizo respecto de todas las Instituciones de Educación Superior:

"Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a da rse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional. Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias, o, escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes aspectos: Darse y modificar sus estatutos. Designar sus autoridades académicas y administrativas. Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus alumnos. Adoptar el régimen de alumnos y docentes, y Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional".

Parágrafo. "Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y c) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes)" (Ley 30 de 1992. Artículos 28 y 29).

Se podría en este punto llegar a dos conclusiones a saber: en primer lugar, que la fuente de la autonomía de las Universidades emana de la Constitución Política de Colombia, mientras que la fuente de la autonomía de las demás Instituciones proviene de la ley. Eso no significa en ningún momento, que las demás instituciones no sean autónomas, así lo consagró la Corte Constitucional en la Sentencia C-547 de 1994, en donde dijo "la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior" (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-547 de 1994. M. P. Carlos Gaviria Díaz).

En segundo lugar, si se observa detenidamente las facultades que se le otorgaron tanto a las Universidades como a las demás Instituciones de Educación Superior, se puede llegar a la conclusión que la autonomía era exactamente la misma. Las Universidades y las demás Instituciones pueden darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional.

Surge entonces una serie de cuestiones fundamentales que son las que se pretenden resolver mediante el presente proyecto de ley:

1. ¿En qué se diferencia la autonomía de las Universidades frente a las demás instituciones de educación superior?

2. ¿Puede el legislador reglamentar la autonomía de las instituciones de educación superior que no son Universidades?

La respuesta a la primera pregunta es relativamente sencilla. La Ley 30 de 1992 estableció que las Universidades serían Entes Autónomos mientras que la naturaleza jurídica de las demás instituciones de educación superior sería la de un establecimiento público, y así lo consagró el artículo 57 de la Ley 30 de 1992: "Artículo 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley".

Parágrafo. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal" (Ley 30 de 1992. Artículo 57).

En ese sentido, mientras que la Ley 30 de 1992 regula la autonomía de los entes universitarios autónomos, la Ley 489 de 1998 reglamenta los Establecimientos Públicos.

La norma señala lo siguiente: "Artículo 70. Establecimientos públicos. Los establecimientos públicos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa y financiera; c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes" (Ley 489 de 1998. Artículo 70).

"Artículo 71. Autonomía administrativa y financiera. La autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos" (Ley 489 de 1998. Artículo 71).

Se podría señalar en primer lugar que los establecimientos públicos gozan de autonomía administrativa y financiera, la cual es menor a la que gozan los entes universitarios autónomos. Para citar un ejemplo, los establecimientos públicos "no se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional" (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-536 de 1996. M. P. Alejandro Martínez Caballero), caso sustancialmente distinto de las Universidades, las cuales tienen "la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes. Se colige que el contenido de la autonomía universitaria se concreta especialmente en la capacidad libre para definir sus estatutos o reglamentos, los cuales deben ser respetados por toda la comunidad educativa, lo que incluye a los alumnos y a las directivas de la institución" (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-310 de 1999. M. P. Alejandro Martínez Caballero).

Sin embargo, las instituciones de educación superior que no son universidades, son establecimientos públicos con un régimen legal diferente, pues como se observó anteriormente, la Ley 30 le estableció un régimen de autonomía especial.

En ese sentido, la respuesta a la primera inquietud planteada consiste en señalar que las Universidades al ser entes universitarios autónomos, gozan de un mayor margen de autonomía porque así lo estableció la Constitución y la Ley 30 de 1992. Por su parte, la ley consagró la autonomía de las Instituciones de Educación Superior diferentes de las Universidades pero la misma es menor debido a que la naturaleza jurídica de estas es la de un establecimiento público, y su régimen legal era el señalado en la Ley 489 de 1998, con las normas especiales señaladas en la Ley 30 de 1992.

En segundo término, se debe responder si el legislador puede o no reglamentar la autonomía de las instituciones de educación superior que no son Universidades.

Respecto de si es potestad del legislador reglamentar la autonomía de las instituciones de educación superior, el artículo 67 de la Constitución Política señala que corresponde al Estado "regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos"; el artículo 69 ya citado señala que le corresponde a la ley reglamentar la autonomía de las Universidades y el artículo 150 numeral 23 señala que le corresponde al Congreso de la República, expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

Es claro que el Congreso está facultado para reglamentar la prestación de los servicios públicos y la autonomía tanto de las Universidades como de las demás instituciones de educación superior. Los fundamentos más importantes del presente proyecto de ley consisten en que, aun cuando la naturaleza académica de las Instituciones de educación superior que no son universidades y las Universidades siguen siendo diferente, aquellas tengan la posibilidad de ejercer su objeto académico sin injerencias de órganos de la administración pública cuya misión es completamente ajena a la educación, así como ofrecer programas de formación de alta calidad.

3. Las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, escuelas técnicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas en otros países Ejemplo de lo que se logra cuando las instituciones técnicas, tecnológicas, universitarias o escuelas tecnológicas tienen autonomía y se les exige calidad en sus programas, se observa en el índice QS top universities, en donde se encuentran 3 institutos tecnológicos en el top 10 (QS Top Universities. Consultado el 3 de noviembre de 2016. http://www.topuniversities.com/university-rankings/world-university-rankings/2016). 

a) Massachusetts Institute of Technology La misión de la mejor "universidad" del mundo es "avanzar en el conocimiento y en educar a los estudiantes en ciencia, tecnología y otras áreas del aprendizaje que le servirán de la mejor manera a la nación y al mundo en el siglo XXI. Buscamos que cada uno de los miembros de la comunidad desarrolle la habilidad y pasión para trabajar sabiamente, creativamente y efectivamente para el mejoramiento de la humanidad" (The mission of MIT is to advance knowledge and educate students in science, technology, and other areas of scholarship that will best serve the nation and the world in the twenty-first century. We seek to develop in each member of the MIT community the ability and passion to work wisely, creatively, and effectively for the betterment of humankind. Obtenido en http://mitstory.mit.edu/).

Fundado el 10 de abril de 1861, MIT hoy goza del reconocimiento mundial por su contribución a la ciencia y a la técnica. Sin embargo, si esta institución tuviese su sede en Colombia y en las condiciones en las cuales se encuentran reguladas las instituciones de educación superior diferentes a las universidades, seguramente no sería catalogada la mejor universidad del planeta. Entre sus alumnos más reconocidos se encuentra un ex presidente colombiano, el doctor Virgilio Barco, el ex Secretario de la ONU, Koffi Annan y el economista ganador del premio Nobel, Paul Krugman.

b) California Institute of Technology Otro ejemplo de este tipo de instituciones que goza de prestigio a nivel internacional es el California Institute of Technology. Esta institución fundada en 1891, "es un instituto científico y de ingeniería que agrupa algunas de las mentes más brillantes del mundo y herramientas innovadoras, para ocuparse de las preguntas científicas fundamentales y presionar desafíos sociales. Las extraordinarias facultades de Caltech y sus estudiantes se encuentra expandiendo nuestra comprensión del universo e inventando la tecnología del futuro, con intereses investigativos que van desde ciencias quánticas e ingenierías hasta bioinformática y la naturaleza de la vida misma, desde el comportamiento humano y la economía, hasta energía y sostenibilidad" (Caltech is a world-renowned science and engineering Institute that marshals some of the world¿s brightest minds and most innovative tools to address fundamental scientific questions and pressing societal challenges. Caltech¿s extraordinary faculty and students are expanding our understanding of the universe and inventing the technologies of the future, with research interests from quantum science and engineering to bioinformatics and the nature of life itself, from human behavior and economics to energy and sustainability).

Esta institución cuenta con 35 premios nobel de sus distinguidos alumnos.

Conveniencia del proyecto de ley

A continuación se transcriben algunos apartes de la argumentación que fue utilizada en la ponencia de primer debate para explicar la trascendencia del presente proyecto de ley: "En esa línea, con el proyecto de ley se está cumpliendo con la voluntad del Constituyente de 1991 en el sentido de proteger la educación superior y su autonomía universitaria, y de esta manera evitar que intervenciones de carácter político afecten su calidad y cobertura. Ahora bien, la argumentación anterior conlleva en efecto a cuestionar la constitucionalidad del segundo inciso del artículo 20 de la Ley 790 de 2002 ¿por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública¿, pues a través de esta disposición normativa y de su decreto reglamentario (Decreto número 1052 de 2006), se abren las puertas para que las entidades de educación superior que dependen del Ministerio de Educación sean descentralizadas y se incorporen a las entidades territoriales, cercenando como consecuencia el principio constitucional de autonomía" (Ley 790 de 2002. Artículo 20).

El artículo 20 de la Ley 790 de 2002 establece que "las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la nación distintos a los provenientes del Sistema General de Participaciones y Transferencias, su viabilidad financiera".

Dicha ley fue reglamentada por el Decreto número 1052 de 2006, cuyo artículo cuarto establece lo siguiente: "Procedimiento para la descentralización. El Ministerio de Educación Nacional, siempre que haya recibido manifestación de interés por parte de las autoridades territoriales en cuanto a asumir en su estructura administrativa las entidades educativas que el Ministerio deba descentralizar y a comprometerse con su desarrollo, evaluará, a partir de circunstancias objetivas que redunden en garantías para la prestación eficiente del servicio de educación, las condiciones de traspaso más adecuadas" (Decreto Reglamentario número 1052 de 2006. Artículo 4°).

Por lo anterior, se sostuvo en la ponencia de primer debate lo siguiente: "No se requiere mayor análisis para observar cómo las entidades territoriales tienen la posibilidad de a la luz de este decreto (y de la Ley 790 de 2002) asumir la estructura administrativa de las entidades educativas, lo que les permitirá fácilmente direccionar y gestionar la operación, desarrollo y estructura interna de estas entidades de acuerdo a sus intereses políticos que muchas veces son ajenos a preceptos técnicos y objetivos. (Entre paréntesis fuera del texto original). El anterior supuesto es el que precisamente busca evitar el principio de autonomía universitaria que trae a colación la Corte Constitucional en el siguiente apartado: "De este modo, el principio constitucional que aboga por la autonomía universitaria actúa como límite en la actuación de los poderes públicos, a fin de evitar cualquier forma de injerencia indebida en la libertad de acción y autodeterminación de estos institutos de educación superior en la consecución de sus fines, la cual debe de todas formas darse dentro de los parámetros constitucionalmente establecidos" (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-475 de 1999. M. P. Martha Victoria Sáchica). 

De la misma manera, la descentralización que describe el Decreto número 1052 de 2006 se encuentra supeditada a la autorización del Ministerio de Educación, quien deberá evaluar la existencia de garantías para la prestación eficiente del servicio de educación. De lo anterior se deduce que las entidades de educación superior no tienen ninguna posibilidad de participar en el proceso de formación de la voluntad del Ministerio de Educación relativa a autorizar o no, la descentralización de los institutos de educación superior. Es una decisión unilateral del Ministerio que ignora desde todo punto de vista las posiciones sobre el particular que las entidades de educación superior afectadas puedan tener. Nótese entonces como la autonomía universitaria bajo la incorporación de estos institutos a la estructura administrativa de las entidades territoriales no tiene cabida alguna, por consiguiente, es altamente probable que este decreto sea objeto de una Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado.

A título de conclusión, y con base a los argumentos esbozados en las páginas precedentes, cuestionamos la constitucionalidad del segundo inciso del artículo 20 de la Ley 790 de 2002 y de su Decreto Reglamentario número 1052 de 2006 toda vez que estos atentan de forma flagrante y directa contra el principio constitucional de autonomía universitaria que tanto ha defendido la Corte Constitucional.

Frente a este asunto se realiza la siguiente precisión: si bien la Corte Constitucional fue clara en señalar que "otro tipo de instituciones de educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinción subyace en la legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y otras instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no absoluta, únicamente a las primeras" (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-220 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz), señaló con posterioridad, "al examinar la constitucionalidad del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en cuanto entraba a establecer como de libre nombramiento y remoción, los empleos de Rector, Vicerrector y Decano de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos, declaró su inexequibilidad por las siguientes razones:

a) por no existir ni teórica ni fácticamente instituciones de educación superior que no sean autónomas;

b) porque la Corte, en las Sentencias C-195 de 1994 y C-475 de 1999, ya había considerado que los cargos de Rector, Vicerrector y Decano, de libre nombramiento y remoción, deben ser producto de la propia comunidad universitaria, según disponen los artículos constitucionales que consagran el principio de la autonomía universitaria" (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-220 de 1997. M. P. Fabio Morón Díaz).

Entonces es claro que las instituciones de educación superior que no son Universidades están amparados, como se ha señalado en la ponencia, por el principio de autonomía universitaria, y que legislador puede establecer un mayor grado de autonomía sin la necesidad de modificar su carácter de establecimiento público, puesto que su naturaleza jurídica, como ya se ha señalado, es especial.