Por qué Ser Pilo Paga no puede convertirse en Política de Estado

Creado en Lunes, 22 Mayo 2017

Juan Carlos Yepes, profesor de la U. de Caldas, experto en políticas públicas, advierte que Colombia está desconociendo el acceso a la educación superior a los menores de edad; que la forma como las IES permiten el acceso a los pocos beneficiarios de SPP lo hace rival y excluyente, y que por lo mismo el programa se está convirtiendo en una real “subvención” o “auxilio” al sector privado de la ES.

Ha sido profusa la producción de reflexiones críticas que, desde la academia y sectores políticos de distintas vertientes, ha desplegado esfuerzos por demostrar de manera argumentada por qué el Programa SPP no responde de manera integral a las serias dificultades de cobertura y calidad de la Educación Superior (ES) en Colombia y, a la vez, resulta altamente inconveniente para los propósitos de cerrar brechas entre los distintos grupos poblacionales del país a partir de la movilidad social que genera dicha oferta educativa en el nivel superior. Con programas de esta naturaleza, resultará bastante difícil acercarse a la idea de “Colombia la más educada para 2025” y más lejos estarán las posibilidades de superar las desigualdades sociales de carácter estructural.

Adicional a los argumentos y datos suministrados por diferentes estudiosos de la ES, especialmente durante los últimos dos años, es necesario volcar la mirada sobre los eventuales vicios de inconstitucionalidad que pueden tener las medidas adoptadas por parte del gobierno y su Ministerio de Educación Nacional (MEN).

Para el efecto, resulta necesario conceptualizar qué se entiende por Política de Estado, estatus al cual quiere llevar el Presidente Juan Manuel Santos Calderón el programa SPP. Una Política de Estado corresponde a un conjunto de “…acciones plasmadas en la Constitución con preceptos claros que trascienden periodos de gestión de gobierno…son de alcance general, su aplicación es nacional y atienden materias de tipo estratégico” (Franco, 2013).

Precisamente la Constitución política de Colombia incluye en su artículo 44, como parte de los derechos de los niños, el Derecho fundamental a la educación. Es un hecho que un importante grupo de estudiantes que llega a la universidad clasifica todavía dentro de la categoría NIÑOS, pues la Convención sobre los Derechos del Niño señala precisamente que “se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad” (Unicef, 1990). Para el caso colombiano, un elevado número de alumnos ingresa a los claustros universitarios con 16 o 17 años de edad, es decir, todavía en calidad de niños que deberían estar gozando del derecho a la educación, así se contemple en la misma Carta política del 91 (artículo 67) que la educación será obligatoria solamente entre los cinco y los quince años de edad. Fundamental resulta igualmente comprender el alcance de lo contenido en el mismo artículo 44: Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás. 

Así mismo, el artículo 64 de la Constitución política (CP), respecto a los trabajadores agrarios, consagra que es deber del Estado promover el acceso progresivo a la educación, asunto que sigue postergado dentro de las políticas gubernamentales y estatales, pues dicho derecho no ha sido contemplado como parte de los bienes públicos o bienes comunes entre los cuales, necesariamente, debería incluirse el derecho a la ES. Las brechas profundas de acceso a ES entre el sector rural y el urbano, en lugar de superarse, se agudizan con el programa SPP (así lo confirma el estudio de la economista Gloria Bernal Nisperuza, Universidad Javeriana, 2016).

Vale aclarar que un bien público puro, para la teoría económica, es aquel “…que está disponible a todos y del cual el uso por una persona no substrae del uso por otros”, dicho de otra manera, es un bien no rival y no excluyente, o sea que su uso por parte de una persona en particular no perjudica o impide el uso simultáneo por parte de otros individuos y; no se puede impedir el disfrute del mismo por parte de usuarios reales o potenciales. Si la ES se categoriza dentro de los bienes públicos puros, el acceso a las instituciones no debería restringirse a un grupo poblacional específico porque, en este caso, sería rival y excluyente. Es esto lo que puede estar sucediendo con SPP.

Es necesario reconocer igualmente que los bienes públicos no circulan por las lógicas del mercado y deben ser provistos por el Estado. Los bienes comunes, por su parte, son catalogados como bienes insustituibles, es decir, pertenecen al ámbito de los derechos que, a su vez, son irrenunciables. Los ciudadanos emergen como propietarios solidarios de éstos bienes comunes, orientados al interés colectivo, sobre los cuales registran participación real y efectiva en su manejo. Al parecer, de estos supuestos se aleja diametralmente el Programa SPP.

El artículo 67 de la CP establece la educación como un derecho de la persona y adiciona que será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Así las cosas, se tendrá que dirimir la controversia respecto al carácter de gratuidad o no del programa SPP cuando es asumido dentro de la categoría Beca-Crédito, pues ha quedado claro que quien no se titule incurrirá en deudas literalmente impagables, dada la misma condición socio económica de quienes acceden como “beneficiarios” de este programa.

Sobre el asunto de costos de la ES, el bloque de constitucionalidad consagrado en el artículo 93 de la Carta política debería obligar al Estado colombiano al desmonte progresivo de los costos de la Educación Superior, acatando los pactos internacionales suscritos por el gobierno desde la segunda mitad del siglo anterior en el marco de los denominados Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). Lamentablemente Colombia ha destacado, con sus gobernantes, por el incumplimiento sistemático a los compromisos y pactos.

El artículo 355 de la CP consagra que: Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y con los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Al respecto, será necesario indagar en profundidad si detrás del programa SPP no se está configurando subrepticiamente, y con alta dosis de sofisticación, una especie de “auxilio” económico a las universidades privadas las cuales, no obstante cumplir con requisitos como la acreditación de alta calidad, resultan captando dineros públicos que provienen fundamentalmente del bolsillo de los colombianos. Es indispensable revisar si es legal la destinación de recursos públicos a entidades jurídicas de derecho privado, por la vía de financiación a la demanda educativa del nivel superior, rompiendo el principio de igualdad material en el reparto o distribución de dichos recursos entre universidades públicas.

Ser Pilo Paga nació en la Universidad de Los Andes, una de las instituciones que se ubica entre las tres primeras más beneficiadas con recursos públicos que, en su caso, superan los 42.000 millones de pesos a la fecha. Pero otras instituciones de ES han resultado igualmente beneficiadas al grado de encontrar en SPP una verdadera y efectiva solución a sus dificultades económicas. Mientras tanto, las universidades públicas buscan desesperadamente una financiación digna que les permita sobrevivir para continuar brindando educación de calidad a todos los colombianos que reúnan condiciones para el acceso.

El programa SPP se está convirtiendo en una real “subvención” o “auxilio” al sector privado de la ES, sin siquiera suministrar evidencia sobre las tasas de retorno o beneficio a la sociedad en su conjunto, pues hasta el momento sólo se han hecho públicas las opiniones de defensores y detractores del Programa, sin que se suministren estudios técnicos sobre el impacto real de la propuesta iniciada desde la Universidad de Los Andes y agenciada desde el Ministerio de Educación Nacional (MEN) por parte de la Ex Ministra Gyna Parodi. Un gobernante medianamente responsable debería preocuparse por respaldar, con investigaciones rigurosas de carácter científico, iniciativas de esta naturaleza con el fin de dar garantía a los ciudadanos de estar obrando en el marco de la CP y la ley para crear una Política de Estado.

Es claro que toda asignación de recursos públicos debe acatar el principio de legalidad del gasto y toda política pública del nivel central, cuya ejecución demande la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el correspondiente Plan Nacional de Desarrollo y en el respectivo Plan de Inversión. Además, toda disposición que autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación clara por parte del “beneficiario”, tiene que fundarse en un mandato constitucional claro y suficiente que lo autorice y que respete el principio de igualdad. En el caso de SPP invito a que se demuestre, más allá de la idea de qué tipo de instituciones escogen los estudiantes cobijados por el Programa, el cumplimiento estricto a las exigencias que acaban de mencionarse, en especial la relacionada con la contraprestación que suministran las universidades privadas a la sociedad.

La Corte Constitucional ha establecido en la jurisprudencia relacionada con estos temas que:

Un subsidio es regresivo y de efectos perversos para la sociedad cuando el costo del subsidio es mayor que los beneficios que obtiene la sociedad o cuando éste únicamente aumenta las diferencias sociales o beneficia injustificadamente a un grupo de interés, asimismo cuando se otorgan con vocación de permanencia.

He aquí el centro de interés del cuestionamiento esencial que se le hace a SPP. El tipo de “subsidio” que finalmente otorga este Programa no se dirige específicamente al estudiante “beneficiario” si no que, en virtud de la institución que éste seleccione, son las universidades escogidas las que finalmente reciben dineros públicos por costos de matrícula de cada uno de los “Pilos” que acceden a sus aulas. Resulta fundamental comprobar si el costo del “subsidio” otorgado para financiar la demanda (por la vía de SPP) es mayor a los beneficios sociales que en su conjunto se obtendrían si dichos recursos se destinasen a la oferta (financiamiento a las Universidades públicas). De ser así, como al parecer lo indica la evidencia acopiada hasta el momento, no habrá como sostener la idea de convertir en Política de Estado el Programa SPP.

Adicionalmente, será indispensable demostrar si SPP resulta beneficiando un fragmento poblacional específico (estudiantes) o un grupo de interés particular (universidades privadas) con lo cual, en uno y otro caso, se estaría constituyendo en un “subsidio” regresivo, con resultados perversos en virtud de la escasa capacidad en cobertura y la focalización de la destinación de recursos a universidades privadas, que captan más del 90% del presupuesto asignado al Programa. El incremento de las diferencias sociales, según el estudio de Bernal Nisperuza, se presenta cuando SPP agudiza brechas entre el sector rural y el urbano (mayor número de estudiantes provenientes de las grandes ciudades acceden al Programa) y entre mujeres y hombres (es mayor la cantidad de muchachos que ingresan al Programa que la cantidad de niñas que resultan “beneficiadas”).

Hasta el momento, el MEN tampoco ha efectuado estudios serios sobre los efectos de la deserción en la población estudiantil de SPP. Según datos oficiales (Spadies, 2015), la deserción por cohorte en la ES universitaria en Colombia es cercana al 41%, es decir, en la práctica, sólo uno de cada dos estudiantes finalmente egresa y se titula en este nivel educativo. ¿SPP podrá escapar a esta tendencia estadística que se ha mantenido por años en el país? O, ¿Cada universidad hará “esfuerzos especiales” por garantizar permanencia de los “Pilos” con el fin de no perder los recursos que se le adjudican por costos de matrícula? Podría configurarse aquí una perversión adicional.

Los preceptos constitucionales autorizan expresamente garantizar derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, de esta manera dicha provisión de bienes o suministro de servicios garantiza contraprestación o beneficio social. La pregunta obligada es: ¿Qué sucederá con “Pilos” que deserten y sumen a sus precarias condiciones de existencia una deuda impagable derivada de los costos por concepto de matrícula?

Si los “subsidios” otorgados por SPP se convierten en Política de Estado, adquirirán vocación de permanencia y, con ello, se perpetuará el beneficio a un grupo particular de universidades privadas que seguirán usufructuándose de dineros públicos, los cuales deberían ser destinados a ofertas educativas de carácter público. Si el ejecutivo se aparta de los preceptos constitucionales que obligan respetar el interés público y, muy por el contrario, actúa en procura de intereses particulares, sin duda estará incurriendo en la denominada desviación de poder.

Manifiestan los estudiosos del tema que en caso de que el gobierno Santos hubiese aplicado los recursos de SPP a las universidades públicas (financiamiento a la oferta), se podría haber dado cobertura con calidad a más de 200.000 estudiantes, en lugar de “beneficiar” solamente a 40.000 en cuatro años que se tienen proyectados. Mientras solo cerca del 15% de las instituciones públicas cuenta con “Pilos”, el 85% de las instituciones privadas han reclutado este tipo de estudiantes y han acaparado aproximadamente el 98% de la totalidad de los recursos destinados al Programa. Entre cinco universidades privadas captan cerca del 52% del total de recursos asignados a SPP.

La apuesta de Parody, que se puso en marcha desde agosto de 2014, se orientó a posicionar ante la opinión pública (invirtiendo gran cantidad de presupuesto en publicidad) la idea de que estudiantes de escasos recursos -que contasen con buenos desempeños en las pruebas SABER 11- podían estudiar una carrera universitaria en la institución que eligieran (del abanico de acreditadas en alta calidad) y con el apoyo económico del gobierno nacional (léase, con el respaldo de recursos provenientes del erario).

Julián de Zubiría, uno de los más respetables y connotados investigadores sobre temas educativos en Colombia, pone en duda el verdadero impacto positivo que SPP podría tener en la sociedad y manifiesta: “La educación es un derecho que cambia significativamente la vida de las personas. Debido a ello, el Estado tiene que hacer todo lo posible por garantizarlo, en mayor medida cuando se trata de estudiantes de bajos recursos que alcanzan excelentes resultados. La pregunta ahora es si este sistema de créditos condonables generará impactos positivos en la calidad y en la movilidad social”. Según expresa de Zubiría, SPP sólo atiende el 2% de egresados de la educación media, mientras que en Chile se está impulsando la idea de favorecer inicialmente al 50% de los estudiantes que, contando con mejores capacidades, carecen de recursos suficientes para cursar estudios superiores.

De otra parte, y según de Zubiría, citando análisis de los investigadores Víctor Manuel Gómez y Patricia Asmar, el costo de SPP para los 40.000 estudiantes es similar al presupuesto que la Nación destina a las universidades públicas en una vigencia, con lo cual se están formando más de 500.000 alumnos. A la postre, se asegura por parte de los investigadores mencionados que el impacto de SPP es marginal, porque sólo beneficia una pequeña proporción de los bachilleres colombianos. Cabe de nuevo cuestionar si este tipo de “apoyos” se dirige al interés público o sólo brinda “beneficio” a unos cuantos (entiéndase estudiantes que hacen parte del Programa o universidades privadas receptoras del pago por matrículas).

Las universidades privadas no están generando contraprestación alguna a la sociedad, toda vez que no disminuyen los costos de matrícula a los “Pilos” si no que mantienen las mismas tarifas que aplican a familias adineradas. En síntesis, las universidades privadas que cuentan con acreditación de alta calidad (la cual consiguen en virtud de su capacidad instalada y holgura presupuestal) resultan beneficiadas económicamente con recursos públicos, agudizando la circularidad viciosa de la ES pública que, no obstante contar en muchos casos con acreditaciones de alta calidad, se ve en serias dificultades para su viabilidad financiera. Es indudable que el entrampamiento generado por este tipo de Programas hace mucho más difícil la tarea de educar a los colombianos en condiciones dignas de igualdad material, tal como lo concibe la CP.

El asunto puede resumirse en una frase: SPP confirma que las decisiones políticas y sobre políticas, son tomadas por elites que buscan siempre el posicionamiento de sus intereses particulares, por encima del interés general. Lo grave es que lo hacen comprometiendo recursos públicos que deberían considerarse sagrados. 

La “competencia” es altamente desigual, el imaginario social hace que los estudiantes que aplican a SPP escojan, entre dos bienes, aquel que consideran de mayor valor. Si una matrícula en la Universidad de los Andes cuesta quince millones de pesos y en la Universidad Nacional vale trescientos mil pesos, el aspirante tiende a creer que ganará más si elige la primera. A ello se suma la falacia argumentativa según la cual SPP es un Programa que genera inclusión, porque brinda oportunidades a estudiantes de escasos recursos económicos, olvidando que el asunto -más que un tema de oportunidades en universidades de elite- debe pensarse en términos de igualar las posiciones de quienes acceden a una u otra institución, pública o privada, para superar las brechas que estructuralmente se han creado. Compartir espacios formativos entre estudiantes de escasa capacidad económica y alumnos de estratos socioeconómicos altos, está lejos de poner en práctica políticas inclusivas. En ocasiones puede resultar contraproducente la brecha “cultural” que se manifiesta entre unos y otros grupos, llegando a producir enormes frustraciones fruto de eventuales actos discriminatorios por parte de quienes de manera “natural” han habitado dichos espacios.

Los mejores estudiantes, de escasos recursos, deben ir a las universidades públicas. Los alumnos que cuentan con elevados desempeños y a su vez poseen las capacidades económicas suficientes para sufragar gastos en las universidades de elite, deben ir allí para seguir manteniendo el lucrativo negocio de la educación privada. Es indispensable vigorizar la ES pública como un bien común y como patrimonio de los colombianos.
Se reitera el rechazo absoluto a los nefastos impactos que la política gubernamental de financiamiento a la demanda -a través del Programa “Ser pilo paga”- viene produciendo en la educación superior del país, pues destina recursos públicos al apalancamiento presupuestal de las Universidades privadas en detrimento del subsidio a la oferta que debe ser la directriz en un Estado Social de Derecho. Este Programa profundiza brechas sociales con la aquiescencia de un Estado incapaz de garantizar educación de calidad y sin costo para todos los colombianos en condiciones de ingresar a este nivel.

SPP, por los presuntos vicios de inconstitucionalidad que contiene, por la agudización de brechas al “beneficiar” a una pequeña porción del estudiantado, por favorecer abiertamente intereses privados, por desviar recursos que deberían solventar la ES pública y por ser simple y llanamente una propuesta inmoral, disfrazada de altruismo y filantropía, debe suprimirse y dar paso a destinar su presupuesto a una financiación digna y decente de las universidades públicas al amparo de la CP y la ley.

 

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JUAN CARLOS YEPES OCAMPO: Profesor Titular U de Caldas. Representante ante el Grupo de Seguimiento al D. 1279/02. - Ph D. en Estudios políticos U. Externado. Mg. en Educación U Javeriana. Esp. en Educación U del Bosque. Lic. en Ciencias Sociales U de Caldas. Investigador Grupo A.