Si una universidad pierde la autonomía, la pierde el sistema universitario entero

Creado en Miércoles, 26 Agosto 2015

El abogado Juan Carlos Moncada[1] analiza los alcances y doctrina jurídica sobre la autonomía universitaria, y advierte que pese a estar garantizada en la Constitución Política, tiene enemigos declarados. Advierte el riesgo de que algunos gobernantes se hayan visto tentados a implementar acciones que no miden consecuencias, y -en sus palabras en los 34 años de la UNAD- se pregunta si esta IES está en riesgo de convertirse en un centro de actividad política de algún partido o movimiento.

Usando como pretexto este cumpleaños, le propongo al señor Rector que la UNAD busque vincularse a la Asociación Internacional de Universidades (http://www.iau-aiu.net), un gremio internacional de universidades públicas y privadas, con sede en Paris, que actualmente lidera un ex rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el doctor Juan Ramón de la Fuente.

¿Por qué me parece interesante explorar ese camino?  Porque esa Asociación tiene entre sus principios proveer asistencia material y moral a las universidades del mundo, de lo cual la UNAD puede sacar provecho, pero también porque se trata de una instancia respaldada por la UNESCO en la que se discute permanentemente sobre los principios en los que están fundadas las universidades, que han sido reiterados por la comunidad internacional académica en distintas ocasiones y que han sido recogidos asimismo en conferencias mundiales de educación superior.

Uno de esos principios, defendidos por la mencionada Asociación, me gustaría leerlo, es el de autonomía universitaria:

“El principio de Autonomía Institucional puede ser definido como el grado necesario de independencia de la interferencia externa que la universidad requiere con respecto a su organización interna y a su gobierno, la distribución interna de los recursos financieros y la generación de ingresos de fuentes no públicas, el nombramiento de sus administradores, el establecimiento de las condiciones de estudio y finalmente, la libertad para realizar la docencia y la investigación.” (Declaración sobre la libertad académica, autonomía universitaria y responsabilidad social, propuesta por la Asociación Internacional de Universidades)

Es bueno y útil recordar cuál es el contenido que la comunidad académica internacional le otorga actualmente a ese concepto de autonomía universitaria. Porque a nivel nacional, en Colombia, puede haber desvíos y flaquezas, pueden abrirse paso legislaciones adoptadas frenéticamente, sin demasiada reflexión, regulando peligrosamente aspectos que atañen al autogobierno de las universidades, y generando influencias perversas en el ámbito de libertades y facultades normativas de los claustros para definir sus directivas o los estatutos que deben regirlos bajo criterios propios.

Y se debe estar alerta a esos desafíos que pueden regresarnos a épocas pretéritas de intervencionismo de Estado en la actividad académica. Probablemente nos demos cuenta de que en el afán de superar la crisis generada por alguna universidad en particular, nuestros gobernantes se hayan visto tentados a implementar acciones en el campo educativo que no miden consecuencias en el entorno general. No se puede “sacrificar un mundo para pulir un verso”, podríamos decir aquí, evocando a Guillermo Valencia. No se puede sacrificar la autonomía universitaria para conseguir un propósito particular, por plausible que parezca.

Entonces un referente internacional sobre autonomía universitaria se torna más valioso porque sirve de guía para marcar el camino cuando las circunstancias locales puedan tomar rumbo equivocado o desafortunado. Es bueno repetir ante esta comunidad académica que la autonomía universitaria está garantizada en el Artículo 69 de nuestra Constitución, pero también advertir que se trata de una garantía institucional que siempre tendrá enemigos declarados y ocultos y, que por más que esté garantizada normativamente, esa autonomía está en constante desafío, en constante duelo.

La UNAD en particular está llamada a dar pruebas de la fuerza y la viabilidad de la idea de autonomía universitaria y, debe ser capaz de mantenerla todavía más con respecto a los aspectos que más distinguen a la UNAD de otras universidades:

- El poder que tiene la UNAD de facilitar acceso a educación superior a grupos específicos que habitualmente no tienen acceso a la educación presencial tradicional,

- su papel en la oferta diversificada de modelos de educación superior para responder a la masificación de la demanda y para atender una población cada vez más diversa,

- la energía que dedica a la formación de su personal,

- la dimensión internacional que le ha caracterizado, en lo cual la UNAD es modelo y en la que -si la dejaran- podría llegar mucho más lejos en términos de intercambio de conocimientos, creación de sistemas interactivos, movilidad de profesores y estudiantes, transferencias tecnológicas y proyectos de investigación internacionales. La internacionalización no se reduce al otorgamiento de títulos conjuntos con otras universidades.

Esas pruebas de viabilidad de la autonomía no serían sólo para darlas en beneficio propio de la UNAD, sino en provecho del resto de universidades públicas y privadas de Colombia. Porque así como se ha dicho que la autonomía se tiene o no se tiene (no se tiene a pedacitos), también hay que decir que si una universidad la pierde, la pierde el sistema universitario entero.

Hablamos pues de un constante desafío que obliga a estar alerta contra el retroceso. Una reconocida investigadora de la UNAM, Renate Marsiske (Historia de la Autonomía Universitaria en América Latina, Revista Perfiles Educativos, 2004) nos habla de la historia de la autonomía universitaria en nuestra región, nos recuerda que la problemática de esa idea aparece como una constante desde finales del siglo XIX y que esa preocupación responde, dice ella, a las siguientes razones en nuestros países:

- Porque en los países latinoamericanos hay una débil separación entre lo político y lo educativo y, la universidad ha sido utilizada muchas veces para fines políticos.

- Porque la universidad es un canal de acceso y ascenso que tiene un valor especial en América latina.

- Porque las universidades han sido hasta hoy un campo de acción importante para grupos políticos minoritarios o secundarios.

- Porque existe una estrecha relación entre universidad, sociedad y política que convierte a los gremios estudiantiles, a sus luchas, en campos de entrenamiento para futuros políticos en los ámbitos nacional o internacional (muchos hombres públicos conocidos, empezaron su carrera como fogosos líderes estudiantiles)

Algunas preguntas se antojan leyendo a Marsiske (y las respuestas las dejo a consideración de la audiencia) tratando de aterrizar preocupaciones a la situación actual de la UNAD:

- ¿Está en riesgo la UNAD de convertirse en un centro de actividad política de algún partido o movimiento?

- ¿Podría la UNAD convertirse en apéndice logístico conveniente para el ascenso de algún interés externo político o económico?

- ¿Puede la UNAD dejar de ser un centro académico de diversidad de pensamiento?

- ¿Podría la UNAD convertirse en un centro académico de pensamiento único?

- ¿Está en riesgo la UNAD de que sus cargos directivos se conviertan en obsequios para agradar simpatías personales o compromisos externos de cualquier índole?

Ahora bien, que existan desafíos y riesgos no significa que la autonomía sea un concepto relativo, incierto y huérfano. No significa que se trate de un concepto experimental o novedoso: ¡para nada! Me gustaría mencionar que ya en los años 30 en Colombia, el ex presidente Alfonso López Pumarejo promovía una hermosa y certera definición de autonomía universitaria: “La autonomía es la conquista tranquila de un derecho adquirido por una universidad económicamente independiente, autónoma en su inteligencia y rodeada del ambiente general de respeto que le aseguren sus méritos como servidora de la nación” (La cita la trae a colación Gerardo Molina en su “pasado y presente de la autonomía universitaria”, escrito en 1968.). Entonces la reflexión local sobre el asunto no es nueva.

Y si damos un salto al Artículo 69 de la Constitución de 1991, podremos sacar directrices acerca de las garantías fundamentales de los entes universitarios, y convendría que las tengamos presentes.

Para empezar, en las ponencias que sobre este tema fueron conocidas y debatidas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1991, se puede encontrar el propósito que se perseguía al dejar expresamente consignada en la Constitución la garantía de autonomía para las universidades: éstas Deben ser académica y administrativamente autónomas para garantizar su función crítica y su necesaria vocación universalista[2]”.Tambiénse sostuvo que establecer como mandato constitucional la autonomía administrativa y académica de las universidades no sólo era la forma de garantizar la libertad de cátedra,“sino la manera de evitar que criterios extra universitarios alteren su buena marcha"[3]

Y un cumpleaños parece buena oportunidad para rememorar lo que ha dicho sobre autonomía universitaria la Corte Constitucional, tribunal que se ocupa de interpretar la Carta Política nuestra y precisamente de explicar ese Artículo 69:

Desde el año 1992 en una sentencia meritoria, la Corte Constitucional en la Tutela 492 de ese año, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández, se sostuvo:

“En ejercicio de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y periodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar, sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados.

En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el Artículo citado”.

En ese mismo sentido hay toda una serie de pronunciamientos hasta la fecha -línea jurisprudencial, si se quiere-, en los que se delimitan los ámbitos de injerencia del Estado en las actividades de las universidades. En ellos la Corte ha descubierto la razón de ser de la autonomía universitaria con afirmaciones contundentes y necesarias para su protección. Ha dicho acertadamente:

- Que “La finalidad de la autonomía universitaria es la de evitar que el Estado, a través de sus distintos poderes, intervenga de manera ilegítima en el proceso de creación y difusión del conocimiento”.

- Que su fundamento es“la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público”.

- Que el ejercicio de la enseñanza y la investigación deben permanecer  al margen de las injerencias del gobierno de turno”Sentencia C-589 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.

- Que para lograr de las universidades “verdaderos centros de pensamiento libre”, deben estar “exentas de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. Sentencia C-926 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño.

- Que el proceso educativo y la investigación académica no deben estar“al servicio de los órganos políticos.”

- Que la principal amenaza a la autonomía suele provenir de los ímpetus intervencionistas de los gobiernos (nacionales, locales o regionales). Sentencia C-507 de 2008, M.P.: Jaime Córdoba Triviño.

- Que con la Constitución,la autonomía universitaria dejó de ser “un atributo legal desdibujado”, para convertirse en una característica propia de las democracias modernas“que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el Gobierno.Sentencia C-299 de 1994, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.

Incluso más recientemente, en la Sentencia C-1019/12. M.P. Mauricio González Cuervo, reiteró que la autonomía universitaria, “se hace efectiva cuando se garantizan espacios en los que no haya cabida para las interferencias del poder público en temas académicos y de orientación ideológica, así como en el manejo administrativo o financiero de los entes educativos, los cuales despliegan su libertad de acción con las mínimas restricciones previstas en la ley.” Y añadió la Corte que en virtud de este principio que garantiza la libertad de cátedra y de investigación, “resulta  necesario que los centros de educación superior tomen sus decisiones académicas, financieras y administrativas, sin intervenciones externas”.

Plantea la Corte en la mencionada providencia una idea muy fuerte: que aunque se establezca la participación de representantes del Estado en los órganos de gobierno de las universidades, eso no significa que dichas instituciones hagan parte de la administración central o descentralizada, o se conviertan por ello en órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado,“pues las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional”. De esta manera se pretende preservar a las universidades públicas y oficiales, de las injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas del poder político.”

Como vemos, la autonomía, connatural a la entidad universitaria, es el principio que permite diferenciar a los entes universitarios de los demás organismos del Estado. Si bien a diversos establecimientos o entes públicos se les reconoce algún grado de autonomía, se trata de una autonomía restringida que no se traduce, como en el caso de las universidades, en “legítima capacidad de autodeterminación”. Aceptar que la autonomía reconocida a un establecimiento público es la misma que la de una universidad, “implica para las universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en el propósito, como obligación legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la política general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia.” (Sentencia C-220 de 1997, M.P.: Fabio Morón Díaz)

El principio constitucional de autonomía universitaria ha sido enfatizado por nuestra Corte, incluso frente a los demás poderes públicos, así:

Sobre el Ejecutivo:

1. Ha dicho la Corte que la Rama Ejecutiva debe “ejercer la inspección y vigilancia a su cargo para alcanzar los fines indicados en el Artículo 67 de la Constitución Política pero sin menoscabo de la autonomía universitaria.” Sentencia T-492 de 1992, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo.

2. Sobre el hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados al Ministerio de Educación Nacional sostuvo:“no significa que pueden ser asimilados a otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonomía. En consecuencia, la vinculación de las universidades al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonomía.

3. Mucho más contundente frente a la potestad reglamentaria del Gobierno en la materia:

En la Sentencia C-926 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño señaló: “De otra parte, la Corporación también advierte vulneración del principio de reserva de ley, toda vez que se permite al Ejecutivo, fijar criterios y el procedimiento para la redistribución de las transferencias a las universidades, cuando ello, en principio y siempre que respete la autonomía universitaria, es un asunto que corresponde directamente al legislador.”

Y en la Sentencia C-507 de 2008, M.P.: Jaime Córdoba Triviño: “No resulta admisible que sean las autoridades administrativas las que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, terminen limitando sustancialmente la autonomía universitaria. Como la Corte ya lo ha señalado, no puede la ley – ni explícita ni implícitamente – conferir al gobierno la facultad de limitar la autonomía financiera de las universidades. Lo anterior significa que las autoridades administrativas no están facultadas para ordenar, por ejemplo, la redestinación de las rentas propias de las universidades o para definir los criterios en virtud de los cuales se establezca el monto de los recursos que deben destinarse a una finalidad establecida por el legislador. Como ya lo ha señalado la Corte de manera reiterada, cualquier injerencia sustancial en la administración de las rentas propias de las universidades debe provenir del legislador y ajustarse a los principios constitucionales que garantizan el respeto a la autonomía universitaria.

En los precisos términos de la sentencia anterior, cualquier intromisión, modulación o limitación sustantiva a la autonomía universitaria debe tener origen estricto y específico en una ley, por lo que “no solamente se reitera en este caso la regla general en virtud de la cual el gobierno nacional carece de potestad normativa autónoma que pueda ser ejercitada al margen de instrucciones legales, sino que el congreso no está autorizado para deslegalizar esta materia.”

En síntesis, "ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y en ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley”. “El ejercicio de la potestad reglamentaria en ningún caso puede afectar el contenido esencial de la garantía institucional de la autonomía universitaria, ni podrán versar sobre los contenidos académicos, la orientación filosófica de los docentes, los procesos de enseñanza o el derecho fundamental a la educación.(Sentencia C-162 de 2008, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto)

Ha dicho la Corte en definitiva que los límites de la autonomía son el orden público, el interés general y el bien común y, que el sentido de la autonomía universitaria no es otro que brindar a las universidades la discrecionalidad necesaria para desarrollar el contenido académico de acuerdo con las múltiples capacidades creativas de aquellas.

Y también ha tenido que precisar la Corte, que “No puede aducirse el principio de autonomía universitaria para instaurar un régimen jurídico paralelo a la legalidad vigente en el Estado”. (Sentencia T-425 de 1993, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa)

Sobre el Legislador:

Ha sostenido la Corte que so pena de inconstitucionalidad de las leyes, el legislador tiene límites y restricciones en su poder de configuración legislativo en virtud de la autonomía universitaria. El legislador no puede extender sus regulaciones a materias relativas a la organización académica o administrativa, como sería por ejemplo, en los aspectos relacionados con el manejo docente, (selección y clasificación de sus profesores), admisión del personal discente, programas de enseñanza, labores formativas y científicas, designación de sus autoridades administrativas, manejo de sus recursos, etc. Si el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su autonomía.” Sentencia C-299 de 1994, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.

De esta manera,  aunque la universidad se somete a un marco legal este tiene unos límites precisos y si el legislador se inmiscuye más allá de ese marco legal habría una intervención indebida y se incurriría en una violación de la autonomía universitaria.

Sobre los jueces:

Incluso los jueces constitucionales han reconocido que frente a las universidades su intervención “debe limitarse a la protección de los derechos contra actuaciones ilegítimas, sin que le esté dado inmiscuirse en el ámbito propio de libertad de la universidad para fijar sus políticas académicas e investigativas.”

Y no estamos hablando ni mucho menos de inmunidad judicial de los actos de las universidades que sean susceptibles de vulnerar los derechos fundamentales de su comunidad académica, sino que “la intervención del juez debe limitarse a la protección de los derechos contra actuaciones ilegítimas, sin que le esté dado inmiscuirse en el ámbito propio de libertad de la universidad para fijar sus políticas académicas e investigativas.”

Es claro y en reiteradas ocasiones se ha dicho, que resulta ilegítima la decisión de un ente universitario que afecte un derecho fundamental y que no se encuentre amparada por una justificación objetiva y razonable, que no persiga una finalidad constitucionalmente reconocida o que sacrifique en forma excesiva o innecesaria los derechos tutelados por el ordenamiento constitucional (Sentencia T-180 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz)

En síntesis, el juez constitucional sólo puede intervenir, dice la propia Corte, cuando la norma o la interpretación de la universidad sean incompatibles con la Constitución, así como cuando de ellas se desprenda la violación de los derechos fundamentales(Sentencia T-1228 de 2004, M.P.: Álvaro Tafur Galvis)

En conclusión, la constante de la Corte Constitucional ha sido reiterar la autonomía universitaria para garantizar que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica o, en el manejo administrativo o financiero del ente educativo (Sentencia T-542/12 Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto)

Y me gustaría cerrar este aspecto normativo diciendo que en la Sentencia T-691/12 (Magistrada Ponente María Victoria Calle) se hace un recuento de la jurisprudencia constitucional para recordar que ‘la autonomía universitaria  es un principio pedagógico universal que permite que cada institución tenga su propia ley estatutaria, y que se rija conforme a ella, de manera que proclame su singularidad en el entorno’.


[1]Magíster Universidad Externado de Colombia. Consultor y litigante. Texto leído en la ceremonia de celebración de los 34 años de creación de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD), realizada el 19 de agosto de 2015 en la sede de la institución de la ciudad de Bogotá.

[2] Asamblea Nacional Constituyente:  Informe-Ponencia citado.  Gaceta Constitucional Nº 45.  Abril 13 de 1991. Pág. 16.

[3]Asamblea Nacional Constituyente:  Informe-Ponencia  "Carta de derechos, deberes, garantías y libertades".  Constituyente Diego Uribe Vargas.  Gaceta Constitucional Nº 82.  Mayo 25 de 1991.  Pág. 14.