Ni ACIET ni ASENOF: El papel de los gremios en la política educativa

Creado en Domingo, 12 Abril 2015

Víctor Manuel Gómez, profesor del área de Sociología de Educación, de la Universidad Nacional de Colombia, cuestiona el lobby al que se han dedicado asociaciones como ACIET y ASENOF para tratar de llevar las decisiones de política pública sobre educación tericaira (?) o post-secundaria, tras la propuesta del Ministerio de Educación de implementar un sistema al respecto, a espaldas de una discusión real sobre lo que realmente conviene y necesita el país.

En una sociedad democrática es legítimo que gremios privados quieran influir en decisiones de políticas públicas. Esa es la función del denominado ‘lobbying’, o estrategias de presión y cabildeo para favorecer determinados intereses. Lo importante es que dichos intereses particulares sean congruentes con el interés público y contribuyan a su realización. Lo inaceptable es que intereses particulares formulen la política pública. En la política educativa, los gremios privados ACIET y ASENOFT (1) han sido muy activos recientemente en la discusión de la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo (PND) de construir un nivel ‘terciario’ de educación.

Antes de analizar las propuesta de ‘lobby’ de estos dos gremios, conviene revisar si el término ‘terciario’ es aplicable al actual contexto educativo colombiano o si se trata de un uso laxo y ‘de moda’ en el vocabulario de funcionarios del Estado. De acuerdo con el Banco Mundial el nivel ‘terciario’ se genera cuando una nación ha logrado total cobertura en el nivel secundario y altas tasas de cobertura en el nivel superior, y excluye la formación profesional o ‘vocational education’(2).

Las dos primeras condiciones no se cumplen en este país pues la cobertura en el nivel medio no supera el 60% y en el nivel superior no llega al 40% una vez se desinflen las estadísticas oficiales con las matrículas del SENA (3). Además, no es posible continuar inflando la cobertura con estudiantes de formación profesional extraescolar del SENA. Este artilugio tampoco es aceptable para los estándares educativos de la OCDE, a la que tanto quiere ingresar el actual gobierno. Ni los programas del SENA ni los de las instituciones de ‘formación para el trabajo’ podrán formar parte de un futuro nivel ‘terciario’, por su bajo nivel de complejidad y especialización. Es clara entonces la utilización laxa y descontextualizada del término ‘terciario’ en el PND.

Conviene recordar que el actual sistema de educación superior está conformado por universidades, instituciones universitarias, escuelas tecnológicas e instituciones de educación técnica y tecnológica. No hay razones claras ni válidas para pretender introducir a este ‘sistema’ ya existente; complejo y no tipologizado; otros tipos de programas e instituciones de formación profesional extraescolar, tradicionalmente denominadas como de educación ‘no formal’, y cuyo gremio es ASENOFT. Mientras este gremio pretende que sus instituciones y programas sean consideradas como de nivel ‘terciario’; de manera contraria a la experiencia internacional; el otro gremio (ACIET) teme por la nueva competencia que esta inserción le generaría al actual sistema de instituciones técnicas y tecnológicas. Instituciones actualmente en profunda crisis, no solo por la rápida disminución de matrícula en la formación técnica (carente de estatus social y de atractivo en los jóvenes), sino por la fuerte competencia de programas tecnológicos del SENA, gratuitos, y por la crónica carencia de diferenciación conceptual, y curricular, entre la formación técnica y la tecnológica (TyT), carencia vigente desde la Ley 30. En estos últimos 24 años ni el MEN ni ACIET han sido capaces de proponer y liderar esa necesaria diferenciación conceptual y curricular (4). El interés de ACIET ha sido preservar el control de la formación TyT por parte de sus instituciones, convirtiéndose así en parte del problema, lo que reduce significativamente la legitimidad de sus esfuerzos de cabildeo en la política de educación superior. No puede ser ‘juez y parte’ del problema. La profunda crisis en la formación TyT, ya mencionada, es tanto más importante cuanto éste y el anterior gobierno han invertido miles de millones de pesos en el fortalecimiento de este tipo de formación, y en metas de mayor cobertura, con resultados pobres y negativos (5).

Es evidente el actual fracaso de la educación técnica profesional, con drástica reducción de matrícula e instituciones. ¿Y cuál ha sido el diagnóstico de este fracaso, por parte de su gremio? ¿Y cuáles las acciones positivas para superar esta profunda crisis? ¿Cuál ha sido la responsabilidad del gremio al respecto, ya sea por acción u omisión?

Igualmente importante es el fracasado modelo colombiano de ‘educación tecnológica’ como formación ocupacional de nivel intermedio (tecnólogo). Ya ha sido señalada la ineptitud, durante más de 24 años, tanto del MEN como de ACIET para formular la necesaria diferenciación conceptual y curricular entre lo ‘técnico’ y lo ‘tecnológico’ (6). La principal diferencia entre ambas es la duración de la formación (2 y 3 años respectivamente), lo que implica que el nivel tecnológico es un poco ‘más de lo mismo’ que el nivel técnico anterior. Esta concepción curricular sirvió de fundamentación de la formación por ciclos propedéuticos entre primer nivel técnico y el segundo tecnológico (Ley 749, 2002). El nivel tecnológico fue definido como nivel ocupacional intermedio entre el ingeniero y el obrero calificado o técnico, por lo que su formación no requiere fundamentos básicos en matemáticas y ciencias naturales, tampoco en competencias intelectuales generales como lo demuestran los bajos puntajes en Saber Pro. Tampoco en investigación y experimentación en áreas de las tecnologías modernas. En razón de esta definición ocupacional intermedia del tecnólogo colombiano, este es un poco más que un técnico por lo que su formación es un año más que la de éste. Este concepto ocupacional del tecnólogo, por tanto de la educación tecnológica, la diferencia y separa, institucional y curricularmente, de la matriz intelectual de las ingenierías y ciencias, cuya investigación aplicada es uno de los sustentos básicos de la tecnología moderna. Por otra parte, los egresados de programas TyT presentan los mas bajos puntajes en la prueba Saber Pro, lo que cuestiona la calidad de la educación en ese tipo de instituciones. ¿Y cuál ha sido el diagnóstico y la posición de ACIET respecto a este fracasado modelo colombiano de ‘educación tecnológica’, fuera de continuar defendiendo a unos pocos programas e instituciones, de la competencia de programas del SENA y de la posible nueva competencia de programas de ASENOFT?

En la trayectoria de ACIET no es evidente la congruencia entre los intereses particulares y los generales o públicos. Este gremio tuvo una fuerte influencia en la concepción de la educación técnica y tecnológica en la Ley 30. En esta Ley se cometió el grave error de asignarle la educación TyT a instituciones supuestamente especializadas en estos tipos de conocimientos (Artículos 16, 17 y 18), en contravía de la legislación anterior (Decreto 080, 1080) en la cual
estos tipos de formación podrían ser también ser ‘modalidades’ de formación en las universidades. En tanto ‘modalidades’ de formación esos programas  podrían nutrirse académicamente de saberes universitarios básicos y complementarios; en matemáticas, humanidades, ciencias naturales, metodologías de investigación y experimentación..; (7) en lugar de ser reducidos a las pocas y escasas capacidades académicas y económicas de instituciones técnicas y tecnológicas, la mayoría pequeñas y privadas, por tanto sometidas a los escasos recursos de matrículas de bajo costo, correspondientes al origen socio económico de la población estudiantil. En ninguna parte del mundo puede darse una educación TyT de calidad sin financiación adecuada y en instituciones pequeñas dependientes de matrículas. Pero el interés particular del gremio ACIET consistía en concentrar y monopolizar la educación TyT en las instituciones afiliadas, a pesar de las carencias y limitaciones ya señaladas. Y a este interés particular puede atribuírsele la profunda crisis actual dela educación TyT en Colombia.

Qué diferente sería la situación actual si se hubiera creado un sistema público de educación técnica postsecundaria de calidad, siguiendo ejemplos internacionales exitosos como los ´community colleges’, y ‘technical colleges’ de otros países. Y si se hubiera eliminado la falsa conjunción y entre lo técnico y lo tecnológico, de tal manera que la educación tecnológica se ofreciera en instituciones de alto nivel de investigación, experimentación e innovación, que logran el mismo estatus social y académico de la universidad tradicional. Abundan los ejemplos: MIT, CALTECH, Rensselaer Polytechnic Institute, universidades tecnológicas en India, China, Alemania, Corea, Singapur, Holanda, etc. Este tipo de instituciones tecnológicas aparecen con cada vez más frecuencia en los niveles más altos de los diversos rankings internacionales de educación superior (Times Higher Education World University Rankings (THE), Shanghay Ranking (ARWU), U. Multiranking, Webometrics, entre otros).

La Ley 749, 2002, de formación por ciclos propedéuticos, propuesta e impulsada por ACIET en el Congreso, a espaldas de la comunidad académica, es otro ejemplo de imposición de un interés particular sobre el interés general. “El procedimiento seguido en la expedición de esta Ley inauguró una nueva modalidad de decisiones de política educativa, que sienta un precedente muy negativo para futuras decisiones de politica de educación superior. Un grupo de actores particulares y gremiales, que representa un pequeño subconjunto de la educación superior, acude directamente a órganos de índole político-legislativa (Cámara y Senado) para plasmar sus intereses institucionales en una nueva Ley de educación superior, del mismo rango y nivel de la Ley 30 de 1992. Las otras instituciones de este nivel, que son afectadas por la nueva Ley, no tuvieron ni conocimiento previo ni participación en el articulado.

De esta manera se legisla unilateralmente a favor de unas instituciones y gremios desconociendo las interacciones sistémicas entre los diversos tipos de instituciones de nivel superior, y desconociendo también que la formación técnica y tecnológica puede ser ofrecida por diversos tipos de instituciones de nivel superior: universidades, instituciones universitarias, escuelas tecnológicas, etc., lo que implica que cualquier normatividad sobre la materia debe consultar a las diversas instituciones de nivel superior. La legislación unilateral evade el necesario análisis que desde la perspectiva académica debe realizarse sobre un proyecto de Ley que afecta directamente el desarrollo de la actividad académica de nivel superior en el país. Un ejemplo de esta influencia es el Art. 5°, referido a la transferencia de estudiantes, según el cual todas las instituciones de educación superior deberán adoptar procedimientos que permitan la transferencia de egresados de los ciclos técnicos y tecnológicos a los programas académicos de otras instituciones. Aceptando la importancia de la movilidad estudiantil entre programas e instituciones, este objetivo no puede lograrse sin el acuerdo de los diversos tipos de instituciones sobre las condiciones académicas y curriculares que regulen y garanticen dicha movilidad.

En esta nueva modalidad de política educativa los Representantes y Senadores reemplazan a la comunidad académica en la formulación del articulado y se convierten en amanuenses de los intereses de las instituciones y gremios promotores del mismo. En ambos casos, pierde la educación superior colombiana en su conjunto y el Congreso pierde legitimidad y respetabilidad al legislar al servicio de intereses particulares” (8).

En el caso de ASENOFT este gremio ha insistido en diversas oportunidades, mediante proyectos de Ley al Congreso, en ser reconocido como parte integral de la educación superior. En 2014 presentó el proyecto de Ley 019, “Educación y Formación Profesional”, analizado críticamente en ‘El Observatorio de la Universidad Colombiana’ (9). Ahora, a propósito de la propuesta de un nivel ‘terciario’ de educación, mencionado en el PND, este gremio insiste en que sus instituciones y programas deben formar parte de dicho nivel terciario (10).

Surge entonces el interrogante sobre los verdaderos intereses de este gremio. Si realmente existiera un compromiso con la calidad y pertinencia de la formación profesional que ofrece, sería evidente que este tipo de formación requiere un alto grado de autonomía, de flexibilidad y adaptabilidad a nuevos requerimientos de formación según la dinámica ocupacional, con docentes o instructores con amplia experiencia en las empresas, con perfiles de formación y expectativas muy diferentes de los docentes de la educación superior formal. Con estrechos vínculos de financiación con el sector productivo que constituye su verdadero ‘cliente’. Su meta es la empleabilidad inmediata de sus egresados y la satisfacción laboral de los empleadores. Los programas continuamente renovados en función de los cambios ocupacionales, con alta experiencia práctica supervisada, en las empresas y sitios de trabajo, como su modelo pedagógico.

La formación en competencias laborales, para oficios, ocupaciones y puestos de trabajo, es muy diferente de la universitaria, en la que además de competencias laborales se forman en conocimientos, disciplinas, métodos de investigación y experimentación, y se enfatizan las competencias intelectuales generales, evaluadas en Saber Pro. No tiene sentido que un tipo de formación que requiere alta autonomía y adaptabilidad al mercado quiera estar sometido a normas, regulaciones y requisitos, y evaluaciones de calidad, dentro del sistema de educación superior (mal llamado ‘terciario’). Lo que requiere es un mínimo de restricciones y regulaciones, pues su misión es la formación práctica de jóvenes para determinadas oportunidades laborales. Su misión no es la formación general, no es el desarrollo de competencias intelectuales generales, requeridas en todos los egresados del nivel superior. La validación de las competencias laborales se rige por criterios muy diferentes de la evaluación de la calidad de la educación. Su adscripción debería ser al ministerio de Trabajo, o de Desarrollo, no al de Educación, y su referente el SENA. Su carácter debe continuar siendo extraescolar o ‘no formal’ como era antes del rebautizo cosmético como ‘educación para el trabajo y el desarrollo humano’, de la Ley 1064.

Más aún, su funcionamiento debe ser autofinanciado. Un indicador sólido de la calidad y pertinencia de sus programas debe ser el grado de financiación por parte de las empresas, alcaldías, gobernaciones o programas de gobierno que conforman el mercado de trabajo de sus egresados. Conviene recordar que la insatisfacción generalizada del sector productivo con la calidad de la formación del SENA fue un factor muy importante en la decisión política de eliminar la contribución parafiscal de las empresas a esa entidad. La calidad y pertinencia de la formación profesional debe estar medida por la capacidad de autofinanciación, en lugar de financiaciones inerciales, subsidios públicos, como las que durante muchos años tuvo el SENA y que condujo a su gigantismo institucional a convertirse en el monopolio de la formación profesional y a su ineficiencia y baja calidad de la formación impartida (11).

¿Cuáles son entonces los intereses de este gremio? ¿Buscar estatus y reconocimiento en el sistema educativo? ¿Competir con los programas e instituciones de educación TyT, sumidos en la crisis ya señalada? ¿Competir con los programas del SENA? ¿Recibir subsidios públicos? ¿Abandonar la misión de formación profesional a favor de la formación técnica de nivel superior?

En este último caso ¿Qué concepto de formación técnica tiene Asenoft que postula la promoción a partir de una capacitación ocupacional, de carácter operativo? ¿Cuáles son los estándares y referentes de educación técnica en Asenoft? Es evidente que no son referentes de educación técnica moderna. ¿Cuáles son los conocimientos y competencias que pretende ofrecer tanto a jóvenes en el nivel medio como a aquellos provenientes del nivel operativo? ¿Cuáles son las capacidades académicas, intelectuales, de dotación técnica moderna, en las instituciones ‘no formales’ de Asenoft? ¿Cuál es el perfil de formación y experiencia laboral de su cuerpo docente?

En relación a principios de equidad en el acceso a oportunidades educativas, los estudiantes y egresados de esta formación profesional que quieran continuar estudios de nivel superior tienen todas las garantías de hacerlo en base a su mérito individual (validaciones, exámenes..), en lugar de los mecanismos automáticos de la ‘escalera de ciclos’, establecida en la Ley 749, con el efecto perverso de pretender formar ingenieros y profesionales a partir de bases de formación instrumental y práctica de un técnico. Lo que suscita la imagen de una pirámide con bases de arena.

En relación a la capacitación laboral de jóvenes escolarizados en el sistema educativo, las instituciones ‘no formales’ de capacitación pueden libremente ofrecer programas de capacitación, de manera ‘complementaria’ a su formación básica, y fuera de la jornada escolar (por las tardes, los sábados..). Y esta relación libre de oferta y demanda no requiere ni un proyecto de ley ni la integración a la educación ‘terciaria’ sino una oferta pertinente que genere su propia demanda. ¿Cuál es el peso de esta oferta de formación complementaria en los programas y matricula de Asenoft?

Estos y otros cuestionamientos y análisis de propuestas de política educativa de gremios deben ser objeto de libre y abierto examen y debate en la comunidad de educación superior. Lo que no es aceptable es el procedimiento inaugurado por ACIET en la Ley 749, y continuado por ASENOFT en el proyecto de Ley 019 (2014), de ‘lobbiyng’, presión y cabildeo en el Congreso, a espaldas del necesario análisis y debate público. No puede ser que los congresistas se conviertan en amanuenses de los intereses particulares de gremios. La política educativa nacional requiere mucho más análisis y debate, y participación de diversos actores, en función del bien común, y mucho menos cabildeo de intereses particulares.

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(1) ACIET: ‘Asociación Colombiana de Instituciones de formación técnica profesional y/o tecnológica’. ASENOF: ‘Asociación Nacional de Instituciones de Formación para el Trabajo’

(2) “Tertiary Education”. The World Bank, 2013

Ver: ‘Falsos positivos en la educación superior”. Agosto 12, 2012

(4) Ver: Breve visión de la diversificación y tipología de las IES en Colombia . Noviembre 15, 2013

(5) Ver: El fracaso de la política de educación superior entre 2002 y 2012. Febrero 3, 2013

(6) Ver:. Octubre 2013

(7) Ejemplos: tecnología química, tecnología forestal, en universidades reconocidas.

(8) GOMEZ, V. M. “Examen a la Ley 749 (2002) sobre las modalidades de Formación Técnica Profesional y Tecnológica”. Depto de Sociología. Universidad Nacional de Colombia. 2014.

(9) Ver La preocupante distancia entre la educación superior y la formación para el trabajo y el desarrollo humano. 2014

(10) GOMEZ, V. M. “El proyecto de Ley de ASENOFT es innecesario, redundante y genera mayor desigualdad social en Educación”. Marzo 2014

(11) La formación para el trabajo en Colombia. Un Nuevo Sena es posible y necesario”. Septiembre 2. 2013.